Pièces justificatives 2
II - La nature et la portée du contrôle par le comptable des pièces justificatives de la dépense.
Avant de payer les comptables sont tenus d’effectuer les contrôles prévus à l’article 19-2° et à l’article 20 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (règlement général sur la comptabilité publique).
Le contrôle relevant de l’article 19-2° porte sur cinq points :
2° S'agissant des ordres de payer :
a) De la qualité de l'ordonnateur ;
b) De l'exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits ;
c) De la disponibilité des crédits ;
d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l'article 20 ;
e) Du caractère libératoire du paiement ;
Contrôle du comptable et légalité des actes.
Une question-réponse au Sénat éclaircissant ce point.
Voir aussi la jurisprudence.
Le contrôle du comptable : voir la jurisprudence.
II.1 - Contrôle de la qualité de l’ordonnateur.
L’agent comptable doit veiller à ce que les mandatements soient effectués par des personnes dûment accréditées. Les seuls ordonnateurs accrédités auprès de l’agent comptable sont le chef d’établissement ou son suppléant nommé conformément aux dispositions du code de l’éducation. Par ailleurs le chef d’établissement peut déléguer au préalable et par écrit, sa signature pour l’exercice de ses fonctions d’ordonnateur, à ses adjoints (donc à l’adjoint-gestionnaire lorsqu’il n’est pas en même temps l’agent comptable). Il appartiendra à l’agent comptable de vérifier, le cas échéant, la conformité de l’acte de délégation qui lui sera transmis par l’ordonnateur. L’acte de nomination de l’ordonnateur ou l’acte de délégation étant une pièce devant être fournie au comptable et jointe aux pièces du compte financier ; et ce conformément à l’arrêté du 25 juillet 2013 pris en application de l'article 10 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Pour les ordonnateurs d’EPLE la qualité d’ordonnateur doit être attesté par la communication au comptable de deux documents : un formulaire conforme au modèle I annexé à l’arrêté comportant notamment un exemplaire de la signature et l’acte de nomination du chef d’établissement en qualité d’ordonnateur. Pour le suppléant ou le délégataire de l’ordonnateur, doivent être fournis au comptable un formulaire modèle II et l’acte de délégation précisant notamment l’étendue des compétences déléguées.
Art.421-13-III. ― « Le chef d'établissement peut déléguer sa signature à chacun de ses adjoints. En cas d'absence ou d'empêchement, le chef d'établissement est suppléé par le chef d'établissement adjoint, notamment pour la présidence des instances de l'établissement. En cas d'absence ou d'empêchement du chef d'établissement, lorsque celui-ci n'a donné aucune délégation à cet effet, l'autorité académique nomme un ordonnateur suppléant qui peut être le chef d'établissement adjoint ou l'adjoint gestionnaire, sous réserve que celui-ci ne soit pas l'agent comptable de l'établissement, ou le chef d'un autre établissement. »
II.2 - Contrôle de la bonne imputation.
L’agent comptable doit vérifier si l'ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable lui ont été fournies, et si ces pièces sont complètes, précises et cohérentes au regard de la catégorie de la dépense que l’ordonnateur a choisie. Le comptable doit donc contrôler la nature de la dépense puisque celle-ci conditionne la bonne imputation et les pièces justificatives exigées par la nomenclature. Le comptable n’est pas lié par l’imputation du mandat faite par l’ordonnateur et en cas d’incohérence ou d’incertitude il doit suspendre le paiement jusqu’à avoir les justifications nécessaires.
Sa responsabilité personnelle et pécuniaire peut être mise en jeu par le juge à double titre : il n’est en mesure d’exercer ni le contrôle de l’exacte imputation ni le contrôle de la production des justifications. C’est le sens notamment de l’arrêt d’appel du Conseil d’Etat n° 68700 « commune de Bulgneville » du 23/12/2015 qui a vu la mise en débet de comptables pour de simples factures de restaurant au nom d’une commune imputées au compte 6232 « fêtes et cérémonies » alors qu’elles ne permettaient pas de déterminer la nature et l’objet des dépenses en cause qui, faute de précisions, pouvaient également relever le cas échéant des frais de représentation (c/6536) ou des frais de missions (c/6532) qui eux nécessitaient une délibération du conseil municipal. Le Conseil d’Etat a jugé « qu’il incombait aux comptables, d'une part, de vérifier la nature des dépenses en cause, laquelle conditionnait en l'espèce à la fois le contrôle de leur exacte imputation comptable et celui de la production des justifications prévues par la réglementation, et, d'autre part, de surseoir au paiement des mandats au vu du caractère insuffisant des pièces justificatives fournies par l'ordonnateur ; que la circonstance qu'aucune anomalie manifeste du mandatement ne pouvait être relevée est sans incidence sur le contrôle ainsi exercé ». On retrouve des jugements similaires dans le domaine des cadeaux et autre libéralités, et le comptable d’EPLE devra être particulièrement attentif aux dépenses imputées au compte 6257 « réceptions ».
II.3 - Contrôle de la validité de la dette.
Le contrôle de la validité de la créance prévu par l’article 20 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 porte sur :
1° La justification du service fait ;
2° L'exactitude de la liquidation ;
3° L'intervention des contrôles préalables prescrits par la réglementation ;
4° Dans la mesure où les règles propres à chaque personne morale mentionnée à l'article 1er le prévoient, l'existence du visa ou de l'avis préalable du contrôleur budgétaire sur les engagements ;
5° La production des pièces justificatives ;
6° L'application des règles de prescription et de déchéance.
Concernant la justification du service fait, l’instruction du 15 avril 2016 a rappelé les conditions qui sont détaillées ci-avant au point I.3 de cet article.
Le comptable doit s’assurer de l’exactitude des calculs de la liquidation. Ce contrôle se base sur les textes législatifs ou réglementaires en vigueur, notamment en ce qui concerne le choix du taux de TVA appliqué. Ce contrôle porte également sur la vérification des calculs dans le cas d’une facture manuscrite, le détail de la facturation, le respect des clauses contractuelles : prix des marchés publics, clause de révision, pénalités, rabais, ristournes, date d’application des revalorisations, etc… Au titre de la vérification des calculs de liquidation, le comptable doit s’assurer que les prix unitaires qui figurent sur la pièce transmise par l'ordonnateur sont bien ceux indiqués au contrat ; et que le calcul de la variation de prix a bien été prévu au contrat ou à l’avenant, qu’il est établi selon les clauses de celui-ci avec les indices prévus dans le marché (une modification ou la substitution d’un indice doit obligatoirement faire l’objet d’un avenant) et enfin que le calcul est exact.
II.3.1 - Contrôle de la production des pièces justificatives.
En application des articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique le premier contrôle du comptable sur la validité de la créance consiste à vérifier la présence des pièces justificatives exigées par le décret n° 2016-33 du 20 janvier 2016.
Si le comptable ne peut exiger que les pièces prévues par la nomenclature il se peut que la pièce obligatoire soit constituée par un « ensemble indissoluble » de plusieurs documents (contrat plus avenants par exemple). Il se peut également qu’une pièce prévue expressément par la nomenclature indique que des éléments relevant du champ de contrôle du comptable seront précisés dans d’autres pièces. Dans ces deux cas le comptable doit disposer de l’ensemble des documents.
II.3.2 - Contrôle de la régularité en la forme des pièces justificatives.
Le comptable doit vérifier que la pièce justificative est conforme et comporte bien les mentions obligatoires.
Par exemple une facture ou un mémoire doit comporter un certain nombre d’éléments que liste l’annexe C du décret (voir supra V.1). A défaut de leur présence sur le document la pièce ne sera pas valable et devra donc être rejetée par le comptable. A noter qu’en application de l’arrêté du 27 février 1989, modifié par l’arrêté du 3 septembre 2001, les dépenses d’un montant inférieur à 230 euros ne nécessitent pas obligatoirement la production d’une facture ou d’un mémoire qui peuvent être remplacées par les indications et précisions nécessaires portées par l’ordonnateur dans le corps même du mandat ou par un certificat joint au mandat.
La pièce justificative doit en outre mentionner explicitement l’EPLE comme adresse de facturation ou de livraison ; et les incohérences dans ce domaine devront être justifiées.
Si le comptable ne trouve pas dans la liste indication des pièces nécessaires pour un type particulier d’opération, il doit raisonner par analogie et donc se référer à une dépense similaire pour laquelle les pièces justificatives sont répertoriées par le décret.
S’agissant d’un contrat ou d’un marché, il doit contrôler que ce dernier est exécutoire, signé par une autorité compétente, encore en vigueur lors de l'exécution des prestations et qu’il comporte les mentions indispensables. Des contrats de fournitures ou de services signés non par l’ordonnateur ou son délégataire mais par un agent comptable ont entrainés la mise en jeu de la responsabilité de ce dernier. De même le paiement de prestations pour un exercice entier alors que le contrat correspondant expirait en cours d’année a conduit à la mise en débet du comptable ; tout comme l’absence du document attestant la reconduction expresse d’un contrat de maintenance.
Là aussi le comptable doit être attentif à la rédaction du contrat (du marché) concernant sa durée initiale, sa durée totale reconductions comprises et son mode de reconduction : tacite ou expresse. Si le contrat (le marché) prévoit que la reconduction est soumise à une décision expresse de l’acheteur public, la décision doit être notifiée au titulaire avant la date d’échéance du marché. Si l’acheteur n’a notifié aucune décision avant l’échéance du marché, les relations contractuelles entre l’acheteur et le titulaire prennent fin et le marché n’existe plus. La validité du contrat pour le comptable dépend donc de la communication de cette décision.
II.3.3 – Limites du contrôle du comptable.
L’article L. 1617-2 du CGCT dispose que le comptable ne peut subordonner ses actes de paiement à une appréciation de l'opportunité des décisions prises par l'ordonnateur.
La jurisprudence a clairement précisé que les comptables n’étaient pas juges de « l’intérêt public de la dépense ». L'arrêt du Conseil d'État du 30 juillet 2003 (ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie contre M. Marty), rappelle que le contrôle de la validité de la créance et de l'exacte imputation des dépenses au chapitre (service) qu'elles concernent ne saurait conduire le comptable à se faire juge de la légalité des actes qui lui sont produits : « Si, pour apprécier la validité des créances, les comptables doivent exercer leur contrôle sur l'exactitude des calculs de liquidation et sur la production des justifications, ils n'ont pas le pouvoir de se faire juges de la légalité des décisions administratives ; que la question de savoir si un département peut prendre à sa charge une dépense au titre des compétences qui sont les siennes est une question de légalité qui ne relève pas du contrôle que doit exercer le comptable en vue du paiement ». Ainsi, le contrôle du comptable ne porte que sur la régularité formelle des pièces transmises. Il ne doit pas être étendu à une vérification de la légalité au fond des actes transmis ; aucune disposition réglementaire ne l’autorise à refuser le paiement d’un mandat pour le motif que les pièces qui y sont jointes – bien qu’établies en forme régulière par les autorités compétentes – contreviendraient à un texte législatif ou réglementaire.
Cependant le comptable confronté à un acte illégal doit, en application de l’instruction n° 10-020 MO NOR BCRZ1000060J du 6 août 2010, signaler à sa hiérarchie non seulement des infractions pénales et des illégalités constatées dans l’exercice de ses fonctions mais également des dérives de gestion.
Cependant l’interdiction faite au comptable de se faire juge de la légalité interne des actes ne veut pas dire pour autant absence de contrôle, car il doit contrôler la cohérence des pièces justificatives transmises et les interpréter dans le cadre de la réglementation en vigueur. Même si l'incohérence entre pièces justificatives n'est pas directement une cause de suspension de paiement de la dépense, cette situation doit conduire le comptable à suspendre le paiement de la dépense en application des articles 19, 20 et 38 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012.
La jurisprudence précise que l’examen de la cohérence des pièces justificatives doit être réalisé à partir de l’ensemble des éléments dont dispose le comptable : « le contrôle de la validité de la créance par les comptables, (…) doit s’effectuer au regard de l’ensemble des éléments de droit ou de fait dont ils disposent, sans qu’il y ait lieu de distinguer selon que ces éléments leur aient été communiqués par les ordonnateurs à titre obligatoire ou facultatif » (Conseil d'État, 28 juillet 2004, ministre de l’Économie contre M. DAVIAU). La contradiction de pièces justificatives peut démontrer aussi que les certifications établies par l’ordonnateur sont inexactes. Conformément à l'article 38 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 des inexactitudes dans les certifications de l'ordonnateur doivent conduire le comptable public à suspendre le paiement. La contradiction de pièces justificatives peut également révéler une erreur de liquidation.
Par ailleurs le Conseil d'État considère que dans le cadre de ses contrôles de validité de la créance, notamment lorsque la rédaction des actes présentés au titre de justificatifs de paiement est imprécise, le comptable peut être amené à confronter ces actes aux règles juridiques qui les fondent pour les interpréter ; mais sans pour autant procéder à un contrôle de la légalité interne de l’acte. Contradiction apparente que la lecture de la sous-section 2 de la section 3 du chapitre 2 de l’instruction du 15 avril 2014 vous permettra peut-être de lever afin de méditer ce résumé de la complexité du contrôle du comptable : « Il ressort de l'analyse des jurisprudences administrative et financière susvisées que si le comptable ne saurait étendre son contrôle à la légalité des décisions administratives, et encore moins à leur opportunité, il ne peut pas non plus se contenter de procéder à un simple enregistrement comptable des décisions de l'ordonnateur et des pièces justificatives qui lui sont fournies ».
II.4 - Contrôle du caractère libératoire du paiement.
Une fois que le comptable s’est assuré de la validité de la créance il lui reste, pour éviter que sa responsabilité personnelle et pécuniaire ne soit engagée, à veiller à ce que le paiement soit libératoire.
Sa responsabilité serait par exemple mise en cause si, suite à un premier paiement fait par erreur à un mauvais créancier, un second paiement s’avérait nécessaire. Les risques existent aussi dans le cadre des cessions de créances et d’affacturage qui sont traitées par la suite (point IV.6 - Paiements à des tiers substitués au créancier initial). On peut citer le cas d’un comptable de lycée mis en débet pour avoir payé le fournisseur alors que celui-ci avait conclu un contrat d’affacturage avec une société.
III - Précisions sur certains points particuliers.
III.1 - Délai d'exécution de la dépense et transmission des pièces justificatives.
Dans le secteur public, le délai global de paiement doit être respecté. Le dépassement de ce délai de paiement ouvre de plein droit et sans autre formalité, pour le titulaire du marché ou le sous-traitant, le bénéfice d’intérêts moratoires, à compter du jour suivant l’expiration du délai selon des modalités d’application fixées par le décret du 21 février 2002.
La facture « proforma » est un document établissant le prix d’une marchandise ou d’un service et remise au client avant la livraison afin que celui-ci puisse accomplir certaines procédures, notamment à l’exportation ou à l’importation. C’est en quelque sorte un devis. Il s’agit toujours d’un document provisoire dépourvu de caractère contractuel destiné à être remplacé par la facture définitive qui seule constitue un mode de preuve.
De même une facturette ne constitue en aucun cas une facture et ne peut pas servir de pièce justificative.
III.3 - Les duplicatas de facture pour le mandatement et la certification des duplicatas.
L’instruction codificatrice de 2016 indique que la production d’une copie des pièces justificatives est admise :
En cas de cession ou de nantissement de créances afférent à un marché public, l’original de l’exemplaire unique ou du certificat de cessibilité (article 106 du Code des marchés publics issu du décret n° 2006-975 du 1er août 2006) doit impérativement être produit au comptable public par le cessionnaire ou le titulaire du nantissement sans qu’il soit possible de lui substituer une copie.
En dehors de cette dernière exception, la production des pièces justificatives peut prendre la forme de copies, duplicatas ou photocopies. C’est notamment le cas pour la justification, dans la comptabilité de la collectivité mandante, des opérations effectuées par un mandataire soumis aux règles de droit privé (société d’économie mixte locale, SEML). Dans cette hypothèse, le comptable de la collectivité doit disposer de l’ensemble des pièces correspondant aux opérations réalisées par la SEML. Or cette démarche conduit cette dernière à se dessaisir de ces pièces. C’est pourquoi il est admis qu’il soit produit au comptable des copies ou photocopies ou duplicatas des pièces justificatives. En outre, le fait que l’ordonnateur atteste le service fait et le caractère exécutoire des pièces justificatives (cf. paragraphe 2.2.1. supra) justifie également que les pièces justificatives puissent être des copies. De même, en environnement dématérialisé, la distinction de l’original et de la copie ne peut s’appréhender de la même façon que pour les pièces sur support papier.
De ce point de vue, il est rappelé que le décret n° 2001-899 du 1er octobre 2001 a supprimé la certification conforme des copies de documents délivrés par les autorités administratives. Par voie de conséquence, l’instruction n° 02-046-B-M du 3 mai 2002 a supprimé cette certification conforme de documents par les ordonnateurs. Le décret n° 2003-301 du 2 avril 2003 a confirmé cette mesure pour les pièces justificatives des dépenses des collectivités et établissements publics locaux.
III.4 - Certificats administratifs et dépenses.
Il faut attirer l’attention des comptables sur le fait que la production de certificats administratifs ne saurait valablement se substituer à une pièce justificative prévue par le décret. La jurisprudence indique que la production d’un certificat administratif en substitution d’une pièce justificative s’analyse comme l’absence de production de cette dernière. Dans ce dernier cas, les comptables doivent suspendre le paiement pour absence ou insuffisance de pièces justificatives. Toutefois, la production de certificats administratifs est admise dans les cas où ceux-ci sont prévus, de manière explicite, par la liste des pièces justificatives. De la même manière, le certificat administratif ne peut être utilisé pour compléter ou préciser les énonciations de pièces produites telles qu’elles sont réglementées par la liste. En effet, il est rappelé que la validité (ou la valeur probante) des pièces justificatives est conditionnée par des critères très précis de forme et de contenu. Lorsque ces pièces ne répondent pas à cette exigence, l’ordonnateur doit les rectifier ou les compléter. Pour autant, rien ne s’oppose à ce que l’ordonnateur produise des pièces précisant et complétant, en tant que de besoin, celles prévues à la liste des pièces justificatives. Toutefois, au cas où, par exemple, l’imprécision rencontrée le serait dans le cadre d’un contrat, il serait nécessaire que la clarification intervienne non par simple délibération mais par un avenant à ce contrat matérialisant l’accord des parties.
III.5 - Exigence du RIB du fournisseur.
Autre point, l’exigence pour le comptable de disposer du RIB sur la facture ou en tant que pièce jointe pour le paiement.
Fourniture du RIB au comptable : une question-réponse au Sénat précise la réglementation sur ce point ; voir le site du Sénat.
...à suivre page suivante : étude de quelques rubriques de PJ de dépenses parmi les plus courantes en EPLE…
Mise à jour : 08/18