Dépenses 2
Règle du paiement après service fait.
La règle du paiement après service fait est une des bases de la comptabilité publique et un des contrôles essentiels du comptable ; mais il y a des exceptions qui permettent de payer des prestataires avant la réalisation des prestations.
Attention à ne pas confondre paiement avant ordonnancement (voir ci-après) et paiement avant service fait.
Plusieurs textes interviennent dans ce domaine des dépenses qu’il est possible de payer avant service fait. Le principal est l’arrêté du 22 décembre 2017. Citons également l’instruction du 29 janvier 2010 et la circulaire du 02-02-2005 (BO du 10.02.2005) complétée par la note du 11 mars 2010 qui explicite certains des points de l’instruction de 2010.
Paiement avant service fait des voyages.
Une modification de l'article R211-6 du code du tourisme fait suite au décret n° 2017-1871 du 29 décembre 2017 pris pour l'application de l'ordonnance n° 2017-1717 du 20 décembre 2017 portant transposition de la directive (UE) 2015/2302 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyage liées. Cette nouvelle formulation en vigueur à compter du 1er juillet 2018 supprime notamment le point 10° de la version précédente qui précisait que le dernier versement effectué par l'acheteur ne pouvait être inférieur à 30 % du prix du voyage ou du séjour et devait être effectué lors de la remise des documents permettant de réaliser le voyage ou le séjour. Ainsi, désormais, le paiement avant service fait par l'EPLE à une agence de voyage agréée n'est plus soumis à la limite maximale de 70% du coût de la prestation.
Les dérogations à la règle du paiement après service fait sont détaillées par l’instruction et la note du 11 mars 2010 qui explicite certains de ses points. Cette note confirme la règle pour les agences de voyage et étend la possibilité de paiement avant service fait à d’autres prestations de voyages ‘exemple l’achat de billets d’avion ou de train).
Un article paru en 2018 dans la revue de l’AJI fait le point sur le paiement avant service fait, le paiement par carte bancaire et les dépenses avant ordonnancement ; ces trois points étant souvent liés.
Paiement avant service fait.
Arrêté du 22 décembre 2017 fixant la liste des dépenses des établissements publics locaux d'enseignement, dont le paiement peut intervenir avant service fait. Cet arrêté complète et précise certaines dépenses figurant dans le texte précédent :
Article 2 : les dépenses listées ci-après peuvent être payées avant la réalisation du service fait :
- les locations immobilières ;
- les fournitures de fluides, dont l'eau, le gaz et l'électricité ;
- les abonnements à des revues et périodiques ;
- les achats d'ouvrages ou de publications ;
- les achats de logiciels ;
- les réservations de spectacles ou de visites ;
- les fournitures d'accès à internet et abonnements téléphoniques ;
- les droits d'inscription à des colloques, formations et événements assimilés ;
- les arrhes dans le cadre de l'organisation de colloques, formations et événements assimilés ;
- les contrats de maintenance ;
- les acquisitions de chèques-vacances, chèques-déjeuner, chèques emploi-service universel et autres titres spéciaux de paiement ;
- les avances sur frais de déplacements en application de l'article 3 du décret du 3 juillet 2006 ;
- les avances dans le cadre de marchés publics ;
- les prestations de voyage ;
- les fournitures auprès de prestataires étrangers lorsque le contrat le prévoit ;
- les cotisations d'assurance ;
- les droits iconographiques pour l'achat de droits photographiques ;
- l'achat dans le cadre d'une vente par adjudication.
Mais c’est surtout l’article 3 de cet arrêté qui représente une petite révolution avec les achats sur internet :
« Sont également payés avant la réalisation du service fait les achats de biens et de services effectués sur internet conduisant à une livraison ultérieure ». Cette mention risque de créer un appel d’air qu’il faudra savoir maîtriser.
A noter sur ce sujet cet extrait de l’instruction de 2010 précitée : « En conséquence, pour permettre aux EPLE d’effectuer des achats par internet, dans le cas d’un paiement total à la commande d’une commande passée sur internet, une édition de l’accusé de réception de cette commande sur lequel figurent la nature de la dépense et son montant constitue la pièce justificative de la dépense. Si cet accusé de réception mentionne un contrat, celui-ci devra être produit à l’agent comptable ».
Remarques (cf M9-6) :
- les EPLE peuvent conclure des conventions avec les transporteurs ferroviaires afin de différer le règlement des prestations fournies par ceux-ci ;
- lorsque le cocontractant est un établissement soumis aux règles de la comptabilité publique, celui-ci doit être en mesure d’accepter le paiement après service fait ;
- dans le cadre des aménagements à la règle du paiement après service fait, afin de préserver au mieux les intérêts financiers des EPLE, il est nécessaire de s’assurer auprès des cocontractants de l’existence de garanties en cas de défaillance de ceux-ci. Les versements d’avances et d’acomptes à des prestataires basés à l’étranger doivent être limités compte tenu des difficultés inhérentes à l’engagement et à l’aboutissement des procédures de recouvrement à l’étranger ;
- certains paiements exigés avant la mise à disposition d’un bien ne relèvent pas d’une dérogation à la règle du paiement après service fait. Ainsi, lors de la location d’un véhicule, une caution peut être versée sans méconnaître la règle du paiement après service fait.
Autorisation de prélèvement et service fait, une réponse de la Direction de la comptabilité.
Le paiement par prélèvement n’est pas un mode de règlement de la dépense publique prévu par le décret du 30 novembre 1990 précité. Toutefois, dans un souci de modernisation des procédures de paiement des dépenses des EPN et des EPLE, le prélèvement peut être mis en place pour le paiement des dépenses suivantes :
- des dépenses après service fait et après ordonnancement préalable dont le montant n’excède pas 750 euros,
- des dépenses payables sans ordonnancement préalable listées au paragraphe 3.2.2. de la présente instruction quel que soit leur montant.
Avant toute opération de paiement par prélèvement, l’agent comptable devra s’assurer de la disponibilité des crédits et de la trésorerie.
L’attestation du service fait par la signature par l’ordonnateur des bordereaux de mandats et recettes.
Il convient de rappeler qu’à l’occasion de la publication du décret du 2 avril 2003, a été supprimée l’obligation de signature par l’ordonnateur des pièces justificatives au titre de la justification du service fait. Il est surprenant de constater que nombre de comptables exigent encore la signature de l’ordonnateur, voir du gestionnaire sur les factures des mandatements, lorsqu’ils ne signent pas eux-mêmes ces pièces ! Bien entendu, rien n’empêche le gestionnaire d’utiliser son paraphe sur les factures pour savoir si la pièce a été ou non vérifiée par ses soins ; mais le comptable ne peut l’exiger et outre son caractère fastidieux, cette pratique n’est en aucun cas une garantie du service fait ou de vérification. En tout état de cause, le comptable ne pourrait de toute façon pas argumenter sur la présence d’une signature sur une pièce litigieuse.
Donc, soyons clairs, désormais l’article D.1617-23 du CGCT dispose que "la signature […] du bordereau récapitulant les mandats de dépense emporte justification du service fait des dépenses concernées".
Il convient cependant de distinguer cette justification du service fait de la certification du service fait. En effet, dans un premier temps, le comptable doit veiller à la justification du service fait. Dans l’hypothèse où le comptable dispose d’éléments induisant un "doute sérieux sur la réalité du service fait", il doit suspendre le paiement de la dépense correspondante sur le fondement des articles 12 et 13 du décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique.
Sur l’attestation du service fait par la signature par l’ordonnateur des bordereaux de mandats et recettes : doc de Lille (2007).
Attestation du service fait : pièces justificatives et contrôle du comptable.
Paiement à la commande d’ouvrages.
Instruction du 7 novembre 1990 : procédure pour le paiement joint à la commande d’ouvrages.
Un document de l’INC sur les devis.
Dépenses payables sans ordonnancement préalable.
Le paiement des dépenses sans ordonnancement préalable est possible dans les conditions fixées par les textes ; la référence reste l’instruction du 29 janvier 2010. Cependant, certains règlements urgents ne peuvent, en pratique, faire l’objet d’un ordonnancement’préalable. Par ailleurs, certaines catégories de dépenses, qui résultent d’actes de gestion déjà autorisés ou’de l’application de lois et règlements appellent un traitement dérogatoire au principe de l’ordonnancement préalable.
En principe, l'autorisation de dérogation à la règle de l'ordonnancement préalable porte sur des dépenses payables directement à la caisse du comptable. Deux catégories de dépenses doivent être distinguées :
Deux catégories de dépenses doivent être distinguées (cf M9-6 version 2015, rubrique 2.3.4.2.1 et .2) :
Certaines dépenses urgentes, notamment :
- les dépenses payables au comptant telles que droits d’enregistrement, frais de poste ;
- les avances sur frais de mission ou les frais de mission lorsqu’il n’a pas été consenti d’avance ;
- les salaires à la journée, à l’heure ou à la vacation ;
- certaines dépenses de matériel de faible montant dont le règlement ne peut supporter les délais d’ordonnancement, compte tenu de la nature de l’établissement ou des conditions particulières de son fonctionnement sont payables avant ordonnancement préalable. La limite unitaire de ces dépenses est fixée par décision conjointe de l’ordonnateur et de l’agent comptable pour les EPN, par décision de l’ordonnateur visée par l’agent comptable pour les EPLE.
Certaines dépenses qui s'engagent automatiquement, qui découlent de contrats ou qui sont récurrentes et ne nécessitent donc pas une décision spéciale et préalable de l'ordonnateur :
- factures d'électricité, de gaz, d'eau ;
- redevances de crédit bail ;
- loyers et charges locatives ;
- dépenses liées aux contrats de services après vente, d'entretien du matériel et des installations lorsque ceux-ci ont été souscrits antérieurement au paiement, pour une période supérieure à un an, à condition que les prestations soient réalisées régulièrement ;
- frais postaux, de télécommunications et internet ;
- services bancaires ;
- impôts et taxes ;
- traitements et indemnités des personnels ;
- contribution de solidarité ;
- remboursement d'emprunts ;
- dépenses de carburants et de péages autoroutiers ;
- locations de matériels (de type imprimante, terminal de paiement électronique, photocopieur,…) et crédits-baux mobiliers ;
- leasings et crédits-baux automobiles ;
- cotisations d'assurances.
Sur le service fait et les DAO, un article paru en 2018 dans la revue de l’AJI qui mixte les deux notions. Sur le même sujet un tableau récapitulatif.
Même si on peut être dubitatif, la lettre des agents comptables n° 5 d'avril 2018 de la DAF indique concernant le remboursement de dépenses aux personnels :
Le remboursement sur le compte bancaire d’un agent ayant avancé une dépense c’est possible… mais sous certaines conditions.
Le principe d'un remboursement sur le compte d'un agent des frais engagés par ce dernier pour le compte de l'établissement est prévu de façon explicite par le décret 2016-33 du 20 janvier 2016 sur les pièces justificatives des dépenses du secteur public local (rubrique 217), pour les frais de missions, mais également pour les frais divers (218). Ce dispositif est également présent dans les arrêtés du 13 avril 2016 et du 20 décembre 2016 fixant respectivement les pièces justificatives de la dépense des EPN et de l'Etat, en prévoyant la possibilité de rembourser directement aux agents les frais avancés par leur soin (dépenses liées au parc automobile, aux frais de représentation et de réception). Il est donc autorisé aux organismes publics de rembourser des frais avancés par leurs agents sur leur compte personnel. Dans cette hypothèse, le caractère libératoire du paiement doit tenir compte de la personne physique auprès de laquelle l'organisme public reconnaît avoir une créance. En l'espèce ce n'est pas le prestataire, mais l'agent qui a avancé le paiement de la prestation pour le compte de l'organisme public. En cas d'avance de frais, ce n'est pas la facture qui est automatiquement présentée au comptable comme pièce justificative, mais le plus souvent un état de frais associé à d'autres pièces selon les cas. Cependant la facture, ou tout autre document, peut être demandé par l'ordonnateur à l'agent pour s'assurer de la réalisation du service fait et établir la liquidation des sommes dues. Le décret 2016-33 du 20 janvier 2016 ne prévoit pas expressément le cas d'espèce mais précise en introduction dans la méthodologie et les principes :
- L'exhaustivité : Lorsqu'une dépense est répertoriée dans la liste, les pièces justificatives nécessaires au paiement de cette dépense y sont toutes énumérées. Lorsqu'une dépense n'est pas répertoriée dans la liste, le comptable doit demander, en se référant si possible à une dépense similaire répertoriée, les pièces justificatives qui lui permettent d'effectuer ses contrôles. " En l’espèce, il serait possible d'utiliser la rubrique prévue pour les remboursements de frais (217 ou 218). L'agent comptable peut également s'appuyer sur les pièces demandées pour les EPN et pour l'Etat en cas de remboursement de frais de représentation ou de réception: dans le premier cas (EPN) l'agent doit fournir la facture ou un état de frais et dans le deuxième (Etat) la facture et un état de frais signé par l'ordonnateur afin d'attester le caractère public de la dépense, il est par ailleurs précisé que le comptable n'a pas à s'assurer du rattachement effectif de la dépense au service cet examen relevant du contrôle de légalité.
Une indication sur les PJ exigibles par le comptable pour les dépenses inférieures au seuil de 230 € (c’est le cas de la plupart des DAO).
Décret 80-393 du 2 juin 1980, modifié par l'arrêté du 03/09/2001 : « La production de mémoires ou de factures pour le paiement des travaux, fournitures ou services effectués pour le compte de l'Etat et des établissements publics qui en dépendent, des communes, des départements, des régions et des établissements publics locaux, n'est pas exigible pour les dépenses qui n'excèdent pas 230 euros dans leur totalité.
Le détail des travaux, fournitures ou services est alors indiqué dans le corps même de l'ordonnance ou du mandat émis au nom du créancier s'il s'agit d'une dépense faisant l'objet d'un ordonnancement préalable ou, s'il s'agit d'une dépense payée par régie d'avances, sur la quittance délivrée par le prestataire.
Toutefois, cette mesure de simplification n'est pas applicable aux prestations effectuées pour le compte d'organismes ou services publics redevables de la taxe sur la valeur ajoutée. ».
Mon analyse : pour une dépense inférieure à 230 €, un certificat administratif qui remplace une facture peut répondre aux obligations du décret 80-393 du 2 juin 1980 modifié en ce qui concerne les renseignements concernant le détail des prestations. Pour moi un tel certificat sert avant tout à expliquer la nature de ce que l'on veut faire payer (ou rembourser), et le cas échéant pourquoi. Après, soit le comptable estime avoir les éléments lui permettant son contrôle, soit il suspend le paiement.. Ce n'est donc pas la nature du document « remplaçant » la facture (certificat, ticket, bordereau...) en deça de 230 € qui importe, mais son contenu. Le comptable ne doit pas exiger forcément un certificat, mais un document suffisant pour pouvoir effectuer son contrôle.
Dépenses de fonctionnement et d’investissement.
Face à certaines dépenses : changer toutes les serrures d’un lycée, des réparations, on se demande parfois si la dépense est à imputer en fonctionnement ou en investissement. Pour essayer de répondre, une fiche technique du ministère des Finances de mai 2005 : Imputation comptable : distinction entre dépenses d'investissement et dépenses de fonctionnement.
Pas simple lorsque les bâtiments sont inventoriés par la collectivité et que les aménagements ou réparations sont réalisés par l’EPLE.
Extrait d’un article paru en 2018 dans la revue de l’ AJI :
Différence fonctionnement-investissement. Ce point est sans doute le plus sensible pour les gestionnaires et les comptables, et celui qui soulève le plus d’interrogation ou de polémique : telle ou telle réparation, tel ou tel équipement, est-il de l’investissement, et donc immobilisable, ou du fonctionnement ? La réponse n’est pas anodine car elle engage la responsabilité du comptable ; et les recueils de jurisprudence sont remplis de débets pour des dépenses d’investissement payées sur des crédits de fonctionnement.
La circulaire NOR/INT/B/O2/00059C du 26 février 2002, portée à la connaissance du réseau du Trésor public par l'instruction N° 02-028-M0 du 3 avril 2002, rappelle et précise les règles d'imputation des dépenses du secteur public local. Même si elle traite des finances locales cette instruction apporte des éclaircissements sur la distinction entre investissement et fonctionnement. On peut résumer cette distinction par les éléments suivants.
Les dépenses qui ont pour résultat l'entrée d'un bien destiné à rester durablement dans le patrimoine de l’EPLE constituent des immobilisations. De manière obligatoire si ce bien à une valeur supérieure à 800 € HT ; volontaire en dessous. C’est ce qu’on retrouve dans la définition de la M9-6 (point 2.5.6.1).
Un des critères des immobilisations est donc le caractère durable du bien concerné. Ainsi, en réponse à une question, la DAF concernant un logiciel valable une année a répondu : «Cette licence bien que s'élevant à plus de 800€ HT ne peut être considérée comme une opération en capital pour les raisons suivantes. Une immobilisation doit également servir l'activité de l'établissement d'une façon durable (plus d'un an) or on ne peut considérer qu'une licence à renouveler annuellement obéisse à ce principe. Les avantages économiques attendus de la licence étant consommés dans l'année, on serait amené à les amortir en une seul fois pour son montant total ce qui n'est pas conforme aux principes définis dans l'IC-M9.6 ».
Les adjonctions à un bien immobilisé constituent également des immobilisations dans la mesure où elles entraînent un accroissement de la valeur de l'immobilisation initiale. Point 2.5.6.1 de la M9-6 : « Les dépenses entraînant une augmentation de la valeur d'actif d'un bien immobilisé en modifiant son état initial, (…), constituent des immobilisations ».
Exemples : l’acquisition d’une lame pour le déneigement adaptable sur une tondeuse autoportée, l’ajout d’un module pour scanner sur un photocopieur, seront considérés comme des immobilisations même si leur prix est inférieur à 800 € dans la mesure où ils augmentent la valeur du bien initial.
Les dépenses ont le caractère d'immobilisations si elles ont pour effet une augmentation de la valeur d'un élément d'actif ou une augmentation notable de sa durée d'utilisation. Point 2.5.6.1 de la M9-6 : « Les dépenses entraînant une augmentation de la valeur d'actif d'un bien immobilisé en modifiant son état initial, ou ayant pour effet de prolonger d'une manière notable la durée d'utilisation d'un élément d'actif, constituent des immobilisations ».
La question est donc de savoir si telle ou telle intervention sur un bien immobilisé entraine ou non une augmentation de sa valeur ou prolonge sa durée de vie.
De manière générale les dépenses d'entretien et de réparation sont du fonctionnement. Ainsi, le simple remplacement ou échange standard d'un élément indispensable au fonctionnement d'un bien n’entraînera pas l'immobilisation de la dépense, quel qu'en soit le montant, à partir du moment où cette opération n'a eu pour effet que de maintenir (entretien) ou de remettre (réparation) le bien en état de marche sans entraîner une augmentation de sa valeur réelle ou de sa durée de vie. Il s'agit, par exemple, du remplacement des petites pièces usagées d'une machine, d’une courroie de distribution sur un véhicule, ou en matière d'entretien des bâtiments, des travaux de peintures intérieures, de la révision des toitures (remplacement de quelques tuiles), du remplacement de vitres ou de toute autre pièce détachée.
Mais une distinction doit ensuite être opérée entre ces dépenses de maintenance « classiques » et des dépenses de maintenance qui constituent des améliorations. Si la réparation ou l’entretien a pour effet d'augmenter la valeur et/ou la durée de vie du bien immobilisé, cette dépense constituera une immobilisation. Pour reprendre les exemples précédents, constitueront des immobilisations le remplacement d’un moteur de chambre froide qui prolongera indubitablement la durée de vie du matériel, idem pour le moteur d’un véhicule ou un bruleur de chaudière, le remplacement des fenêtres d’un bâtiment par des fenêtres double vitrage qui augmentera la valeur du bien tout en diminuant son coût d’utilisation, ou une réfection de toiture.
Exécution d’un jugement condamnant un EPLE.
Lorsque le préfet ou l'autorité de tutelle s'abstient ou néglige de faire usage des prérogatives qui lui sont conférées par la loi, le créancier de la collectivité territoriale ou de l'établissement public est en droit de se retourner contre l'Etat, en cas de faute lourde commise dans l'exercice du pouvoir de tutelle.
« Considérant qu'aux termes du II de l'article 1er de la loi du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l'exécution des jugements par les personnes morales de droit public : Lorsqu'une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée a condamné une collectivité locale ou un établissement public au paiement d'une somme d'argent dont le montant est fixé par la décision elle-même, cette somme doit être mandatée ou ordonnancée dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision de justice. A défaut de mandatement ou d'ordonnancement dans ce délai, le représentant de l'Etat dans le département ou l'autorité de tutelle procède au mandatement d'office. En cas d'insuffisance de crédits, le représentant de l'Etat dans le département ou l'autorité de tutelle adresse à la collectivité ou à l'établissement une mise en demeure de créer les ressources nécessaires ; si l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement n'a pas dégagé ou créé ces ressources, le représentant de l'Etat dans le département ou l'autorité de tutelle y pourvoit et procède, s'il y a lieu, au mandatement d'office ; qu'en vertu de l'article 1-1 de la même loi, ces dispositions sont applicables aux décisions du juge des référés accordant une provision ;
Considérant que, par ces dispositions, le législateur a entendu donner au représentant de l'Etat dans le département ou à l'autorité de tutelle, en cas de carence d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public à assurer l'exécution d'une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée, et après mise en demeure à cet effet, le pouvoir de se substituer aux organes de cette personne publique afin de dégager ou de créer les ressources permettant la pleine exécution de cette décision de justice ; qu'à cette fin, il lui appartient, sous le contrôle du juge, de prendre, compte tenu de la situation de la collectivité ou de l'établissement public et des impératifs d'intérêt général, les mesures nécessaires ;… » Retrouver l’arrêt du conseil d’Etat, CE, 29 octobre 2010, n°338001.
Un guide méthodologique " Les services facturiers dans le secteur public local ".
Mise à jour : 08/18