Pièces justificatives 1

LES PIECES JUSTIFICATIVES DES DEPENSES ET RECETTES,

LES CONTRÔLES DU COMPTABLE

Parmi les textes de base que tout gestionnaire d’EPLE se doit de connaître il en est un qui est particulièrement important : il s’agit de la liste des pièces justificatives des dépenses des établissements scolaires. Texte de base dont le non-respect peut entrainer la mise en cause du comptable par le juges des comptes et dont la méconnaissance est souvent source de tension entre le gestionnaire et le comptable ; soit que le premier juge excessives les demande de PJ formulées par le second, soit que le second n’arrive pas à obtenir du premier les pièces nécessaires pour assurer la sécurité juridique de ses paiements. Il suffirait pourtant que chacun dans son domaine respecte cette liste pour assurer des relations harmonieuses entre collègues et éviter de se compliquer un métier déjà assez difficile sans avoir à se créer de contraintes supplémentaires.

Depuis le 23 janvier 2016 c’est au décret n° 2016-33 du 20 janvier 2016 « fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des établissements publics de santé » qu’il convient désormais de se référer.

On peut parler d’actualisation plus de que réforme dans la mesure où cette nouvelle liste de 2016 ne fait que suivre les évolutions du droit positif et notamment tirer les conséquences de diverses jurisprudences sans pour autant modifier la majeure partie des pièces listées par le décret de 2007. On notera qu’à la suite du décret du 25 mars 2007 était parue le 30 mars 2007 une instruction n° 07-024 MO qui venait expliciter le décret et apporter des précisions sur la nature et la portée du contrôle du comptable. Suite au nouveau décret est parue une instruction du 15 avril 2016 (BOFIP-GCP-16-0008 du 28/04/2016) qui rappelle les principes fondamentaux ainsi que les modalités pratiques d’application de la liste des pièces justificatives. Cette instruction attire également l’attention des comptables sur les modifications principales qui ont été apportées par l’actualisation du dispositif de justification des dépenses publiques locales. Elle abroge la précédente instruction du 30 mars 2007.

Les pièces justificatives pour le paiement : décret du 20 janvier 2016.

LE texte de référence de tout comptable !

Paru au JO du 22/01/2016, le décret n° 2016-33 du 20 janvier 2016 modifiant le code général des collectivités territoriales (partie réglementaire) avec en annexe la liste des pièces justificatives des dépenses publiques locales s’appliquant aussi aux EPLE est le document de référence.

Autre texte à connaître : l’instruction du 15 avril 2016 (BOFIP-GCP-16-0008 du 28/04/2016) relative aux pièces justificatives des dépenses du secteur public local. Cette instruction fait aussi le point sur de nombreuses questions que se posent les ordonnateurs et les comptables, notamment au niveau du contrôle. Elle rappelle aussi les bases du contrôle de la dépense publique en s’appuyant le cas échéant sur des exemples de jurisprudence. C’est donc un document incontournable qui a sa place avec le décret dans nos tiroirs à coté de la nomenclature comptable de GFC.

I - Principes de la liste des pièces justificatives de dépenses.

Le décret du 20 janvier 2016 vient remplacer l'ancienne annexe I mentionnée à l'article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dont relèvent les EPLE.

Cette annexe listant les justificatifs à fournir au comptable à l’appui des mandatements est la « bible » que tous les gestionnaires et les comptables se doivent de connaître et à laquelle ils doivent se référer en cas de doute.

Dans son introduction le décret de 2016 vient rappeler les trois principes fondamentaux régissant la liste des pièces justificatives :

« - La neutralité : La liste ne modifie pas les réglementations en vigueur. Elle n'en est que la conséquence.

- L'exhaustivité : Lorsqu'une dépense est répertoriée dans la liste, les pièces justificatives nécessaires au paiement de cette dépense y sont toutes énumérées. Lorsqu'une dépense n'est pas répertoriée dans la liste, le comptable doit demander, en se référant si possible à une dépense similaire répertoriée, les pièces justificatives qui lui permettent d'effectuer ses contrôles.

- Le caractère obligatoire : La liste est obligatoire en ce qu'elle constitue à la fois le minimum et le maximum des pièces justificatives exigibles par le comptable. Elle s'impose à la fois aux ordonnateurs, aux comptables et aux juges des comptes ».

L’instruction du 15 avril 2016 reprend dans son titre I ces principes et les explicite.

I.1 - La liste constitue le maximum des pièces justificatives exigibles par le comptable.

On peut en effet rappeler que les comptables publics ne doivent exiger que  les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l’annexe I du décret (article D.1617-19 du CGCT). Il est donc inutile pour le comptable de demander d’autres justificatifs que ceux de la liste. Demander des pièces supplémentaires est même dangereux dans la mesure où le juge des comptes se satisfera des pièces de la nomenclature mais examinera toutes les pièces produites même si elles n’étaient pas nécessaires (Cour des comptes, 5 juillet 2001, Commune de Chauny, arrêt d'appel). Il suffit donc qu’une des pièces produites inutilement entre en contradiction avec les autres pour que le juge constate l’incohérence et engage la responsabilité du comptable. Prenons par exemple le cas d’une facture ne mentionnant pas l’existence d’un contrat qui serait pourtant joint au mandat. Le juge pourra relever que le montant de la facture ne correspond pas au document contractuel joint, et reprocher au comptable de ne pas avoir suspendu le paiement en attendant que l’ordonnateur justifie l’incohérence des pièces justificatives produites. Pourquoi, selon la formule consacrée, vouloir « tendre le bâton pour se faire battre ? ».  De plus demander des pièces inutiles c’est alourdir le travail de l’ordonnateur – et donc du gestionnaire – et créer une source de conflit surtout lorsque le mandat est rejeté faute de la présence de pièces qui ne sont pas exigibles par le comptable ! Pour des relations harmonieuses il est indispensable que le comptable soit toujours en mesure de justifier ses demandes auprès de son collègue gestionnaire par une argumentation de texte ou de jurisprudence ; cela est gage de compétence et de compréhension mutuelle.

La liste des pièces justificatives distingue le premier paiement et les paiements ultérieurs. Certaines pièces justificatives concernant des paiements successifs (par exemple les contrats) ne seront fournies qu'à l'appui du mandat du premier paiement. Les mandatements ultérieurs feront référence, sur un document joint ou sur le mandat lui-même, aux pièces justificatives produites au premier paiement avec le numéro et le compte du mandat concerné. Pour des raisons évidentes de facilitation du travail du comptable il est souhaitable que ces pièces soient remises au premier mandatement concerné à chaque nouvel exercice comptable.

I.2 - La liste constitue le minimum des pièces justificatives exigibles par le comptable.

Les ordonnateurs (et donc les gestionnaires) doivent produire au comptable toutes les pièces prévues par la liste des pièces justificatives. Il ne leur est donc pas possible de substituer, de leur propre chef ou en application d’une délibération du conseil d’administration de l’EPLE ou encore d’un contrat par exemple, des justifications particulières autres que celles définies par cette liste. De même un budget exécutoire ou une DBM prévoyant et autorisant les crédits nécessaires à une dépense déterminée ne peuvent jamais remplacer un acte du conseil d’administration lorsqu’il est prévu par la réglementation comme justificatif pour certaines dépenses.

Il faut attirer l’attention des agents comptables sur le fait que la production de certificats administratifs ne saurait valablement se substituer à une pièce justificative prévue par le décret. En effet, la jurisprudence indique que la production d’un certificat administratif en substitution d’une pièce justificative s’analyse comme l’absence de production de cette dernière, et dans ce dernier cas, les comptables doivent suspendre le paiement pour absence ou insuffisance de pièces justificatives. De la même manière, la validité (ou la valeur probante) des pièces justificatives étant conditionnée par des critères très précis de forme et de contenu, le certificat administratif ne peut être utilisé pour compléter ou préciser les énonciations de pièces produites telles qu’elles sont réglementées par la liste (exemple l’absence du taux de TVA applicable). Toutefois, la production de certificats administratifs est admise dans les cas où ceux-ci sont prévus, de manière explicite, par la liste des pièces justificatives. Par ailleurs, rien ne s’oppose à ce que l’ordonnateur produise un certificat explicitant une pièce conforme ou apportant une précision souhaitée par le comptable dans le cadre de son contrôle. A noter cependant qu’au cas où, par exemple, l’imprécision concernerait un contrat, il serait nécessaire que la clarification intervienne non par un simple certificat mais par un avenant à ce contrat.

On peut également préciser qu’une facture pro forma n’est qu’un document provisoire dépourvu de caractère contractuel qui est destiné à être remplacé par la facture définitive qui seule constitue une pièce justificative ; et qu’une facturette ne constitue en aucun cas une facture et ne peut pas servir de pièce justificative.

I.3 - La justification du service fait et la certification du caractère exécutoire des pièces justificatives.

Il est également utile de rappeler les dispositions de l’article D.1617-23 de ce même CGCT qui indique que « la signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les mandats de dépense emporte certification du service fait des dépenses concernées et attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les dépenses concernées ».

Le décret n°2003-301 du 2 avril 2003 a supprimé l’obligation de signature par l’ordonnateur des pièces justificatives au titre de la justification du service fait. Bien entendu, rien n’empêche le gestionnaire d’utiliser son paraphe sur les factures pour savoir si la pièce a été ou non vérifiée par ses soins ; mais le comptable ne peut l’exiger et outre son caractère fastidieux, cette pratique n’est en aucun cas une garantie du service fait ou de vérification. En tout état de cause, le comptable ne pourrait de toute façon pas argumenter auprès du juge des comptes sur la présence d’une signature sur une pièce litigieuse pour s’exonérer de sa responsabilité.

Cependant si le comptable dispose d’éléments induisant un doute sérieux sur la réalité du service fait, il doit suspendre le paiement de la dépense correspondante. Dans ce cas, il revient alors à l’ordonnateur soit d’apporter tout élément de nature à dissiper ce doute, soit de certifier sous sa responsabilité la réalité du service fait. A noter que, conformément à l'article D.1617-20 du CGCT, dans le cas où le comptable est réquisitionné par l'ordonnateur « il n'y a pas absence totale de justification du service fait au sens des articles ci-dessus lorsque l'ordonnateur établit, sous sa responsabilité, une attestation certifiant que le service a été fait et justifiant le droit au paiement correspondant ». Cependant que même si l’ordonnateur a certifié sous sa responsabilité le service fait, le comptable doit encore suspendre la dépense lorsqu’il a pu établir au travers d’éléments matériels et formels en sa possession que cette certification était inexacte. À contrario si l’ordonnateur refuse de certifier le service fait le comptable doit alors considérer qu’il y a absence totale de justification du service fait, et donc refuser de déférer à l’ordre de réquisition.

La nouveauté importante du décret de 2007 se situait au niveau de la certification du caractère exécutoire des pièces jointes. Dans ce domaine il ne s’agissait pas non plus de supprimer tout contrôle du comptable sur la certification du caractère exécutoire de certaines pièces justificatives émises par l’ordonnateur et exigées par la nomenclature mais de simplifier la forme de la certification. Le contrôle du comptable est maintenu et s’il peut établir que la certification du caractère exécutoire est inexacte, il doit suspendre le paiement de la dépense correspondante.

En résumé, l’article D. 1617-23 du CGCT confère à la signature du bordereau de mandats par l’ordonnateur la portée juridique suivante :

- validation de tous les mandats de dépenses compris dans le bordereau ;

- certification du service fait pour toutes les dépenses résultant de ces mêmes mandats ;

- certification du caractère exécutoire de l'ensemble des pièces justificatives jointes à ces mêmes mandats.

A noter que la signature du bordereau de mandats par l’ordonnateur ou son délégataire ne peut qu’être manuscrite ou électronique (article D.1617-23 du CGCT) ; ce qui exclut le recours à des procédés tels que l’utilisation de griffes, signature scannée, etc…. Une signature électronique répond à des conditions précises et nécessite l’utilisation de certificats électroniques par le signataire.

I.4 - Copie des pièces justificatives.

Sauf dans le cas de l’exigence de la production d'un exemplaire unique pour le paiement suite à une cession ou à un nantissement de créances afférent à un marché public, des copies, duplicatas ou photocopies peuvent être produits au comptable (décret n° 2003-301 du 2 avril 2003) sans qu’il soit besoin de les certifier conformes. Le fait que l’ordonnateur atteste du service fait et du caractère exécutoire des pièces justificatives produites justifie également qu’il puisse s’agir de copies. De même, la multiplication des envois par courriel fait que la distinction entre original et copie a évolué. Il n’en reste pas moins souhaitable que pour les mandatements le gestionnaire identifie clairement les « copies » des « originaux » afin éviter les doubles paiements.

I.5 - Budget.

On trouve également en introduction dans le décret du 20 janvier 2016 une précision concernant le budget : « le budget (budgets primitif et supplémentaire, budgets principal et annexes, états annexes) constitue une délibération que l'ordonnateur exécute dans la limite des crédits ouverts. Toutefois, en ce qui concerne la section de fonctionnement, une délibération spécifique doit être produite lorsque la réglementation en vigueur exige une intervention particulière de l'assemblée délibérante pour autoriser une dépense (approbation préalable de conventions ou de taux par l'assemblée).

De la même façon, en ce qui concerne la section d'investissement, le budget est considéré comme délibération suffisante pour permettre à l'ordonnateur d'effectuer la dépense sans autre autorisation, dans la mesure où les crédits font l'objet d'une inscription clairement individualisée et où la réglementation en vigueur ne prescrit pas expressément une décision particulière de l'assemblée délibérante ».

ARCHIVES :

Pour information et comparaison :

Arrêté du 20 décembre 2013 portant nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l'Etat.

Archives : l’ancien texte sur les pièces justificatives : décret du 2 avril 2003 et Instruction codificatrice du 23-7-2003 ; pour répondre éventuellement à des observations de la CRC. Et plus récent :  le décret n°2007-450 du 25 mars 2007.

Voir page suivante la suite de l’analyse de ce décret et notamment les contrôles du comptable...

 Mise à jour : 08/18